Gobierno / Corporaciones públicas (I)
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Las corporaciones públicas son instancias gubernamentales creadas por los regímenes democráticos modernos, particularmente bajo la égida del estado benefactor (que en Puerto Rico comenzó bajo los programas del Nuevo Trato de Estados Unidos y el proyecto social de modernización que introdujo el Partido Popular Democrático durante la Segunda Guerra Mundial [1941-1945]). Estos mecanismos estatales autónomos, diferentes de las agencias gubernamentales, tenían tres propósitos primarios: el primero era proveer eficiencia profesionalizada en sus operaciones, introducir estabilidad programática y dotar de continuidad institucional a aquellos servicios públicos necesarios para la vida social y material del país. Otro objetivo paralelo, quizás el más importante desde el punto de vista estratégico, fue proveerles autonomía operacional con el fin de protegerlas de los efectos negativos de las luchas de poder entre los grupos políticos (partidos) en contienda por el control de la administración del Estado; es decir, evitar que pudieran ser utilizadas por el Gobierno de turno como herramientas de patronato político para beneficio partidista y sectorial. La teoría de administración pública que legitima la autonomía de las corporaciones públicas se apoya en un principio básico de los sistemas democráticos: limitar lo más posible el uso (y abusos) del poder político. Por lo tanto, la diferencia fundamental entre las corporaciones públicas y las agencias regulares del Gobierno, es que las primeras —al menos en el plano teórico— no requieren supervisión directa del Ejecutivo, sino que están organizadas para prestar sus servicios bajo esquemas propios definidos por políticas sociales consensuadas de largo plazo. La dirección y supervisión de estas corporaciones reside en sus correspondientes juntas de gobierno, las cuales nombran a los ejecutivos principales, se responsabilizan por su supervisión general y aseguran el buen funcionamiento institucional.

Las juntas de gobierno de las corporaciones públicas pueden tener diferentes nombres: en la Universidad, por ejemplo, es ahora una Junta de Síndicos, mientras que en la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados se designa como Junta de Directores. Todas, sin embargo, incorporan igualmente los poderes inherentes a la estructura formal de las corporaciones públicas. A pesar de que los miembros de estos cuerpos directivos son nombrados por el gobernador, se espera, al menos en teoría, que representen el interés público sobre la lealtad a la voluntad coyuntural del Ejecutivo. En otras palabras, se supone que la autonomía operacional, por tratarse de servicios públicos esenciales para la sociedad, proteja a las corporaciones públicas de los vaivenes de los eventos electorales y de las arbitrariedades políticas de la administración de turno. Si las agencias del Gobierno, incluyendo los departamentos constitucionales, están dirigidas y supervisadas directamente por la jerarquía del Poder Ejecutivo (gobernación), el vínculo formal de las corporaciones públicas con la Rama Ejecutiva es tan solo indirecto. Esta condición de autonomía; es decir, de separación funcional de la autoridad del Ejecutivo es, al menos en el plano formal, lo que diferencia a las corporaciones públicas de las agencias administrativas del Estado.

Como parte de esa estructura autónoma, el gobernador no designa a los administradores (principales ejecutivos) de las corporaciones públicas, sino a un grupo de ciudadanos que se constituyen en sus juntas de gobierno. Estos nombramientos suelen ser por términos fijos y escalonados; es decir, no coinciden con los periodos electorales. Esto se hace para que las juntas directivas no estén sujetas a los cambios políticos cuando se transfiere el poder político de un partido a otro. Usualmente el vínculo de las corporaciones públicas con la Rama Ejecutiva también se garantiza mediante la presencia, ad hoc, de algunos jefes de agencias en las juntas de directores. Los miembros ad hoc de una junta son designados por ley en virtud del cargo que ocupan en otra institución, cuyos intereses están vinculados con esa organización. Por ejemplo, en la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública, los jefes del Departamento de Educación, la Universidad de Puerto Rico (UPR) y el Instituto de Cultura Puertorriqueña (ICP) comparten en la junta con las personas privadas designadas por el gobernador como representantes del interés público. En todas ellas, no obstante, estos miembros ad hoc constituyen una minoría. El grupo directivo de una corporación pública tiene la autoridad formal de designar a su presidente, nombrar al personal ejecutivo, establecer las normas internas (reglamentos), velar por el cumplimiento de su misión de servicio público, valorar su eficiencia operacional, supervisar las finanzas, asegurar las buenas relaciones laborales, adoptar metas de desarrollo a mediano y largo plazo y aprobar los presupuestos anuales.

La autonomía operacional de las corporaciones públicas no solo depende de su desvinculación de la administración de turno, la clase política y los vaivenes de las contiendas electorales, sino de que sus ingresos no estén vinculados a la discreción legislativa o del Ejecutivo; es decir, que no dependan del fondo general (erario), como es el caso de las agencias regulares del Gobierno. De no ser así, no sería posible mantener independencia operacional profesionalizada. Por eso, la mayoría de ellas están autorizadas por ley a generar ingresos propios (que no son discrecionales de la administración de turno). Un método para lograr la autosuficiencia es mediante la venta de servicios (como es el caso, por ejemplo, de la Autoridad de Energía Eléctrica, el Fondo del Seguro del Estado, la Autoridad Metropolitana de Autobuses [AMA], la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, la Compañía de Desarrollo Industrial, el Banco Gubernamental de Fomento y la Autoridad de los Puertos). Otra fórmula utilizada para crear condiciones de autonomía financiera, radica en legislar impuestos especiales cuyos recaudos son asignados automáticamente a una corporación. La Autoridad de Carreteras, por ejemplo, se creó en 1966, durante la incumbencia de Roberto Sánchez Vilella (1964-68), para construir nuevas carreteras y darle mantenimiento al sistema de transporte vial del país; su financiamiento, por ley, habría de provenir de los recaudos del impuesto sobre la gasolina. Se pensó al momento de crear la Autoridad, que este esquema autónomo y autosuficiente de atender las crecientes necesidades de un sistema modernizado de carreteras eliminaría la necesidad de buscar financiamiento fuera del país para la construcción de autopistas, evitando así el cobro de peajes. Sin embargo, el sucesor de Sánchez Vilella, Luis A. Ferré (1968-1972), decidió pasar los recaudos del impuesto sobre la gasolina al Fondo General, usarlos para sufragar gastos recurrentes del Ejecutivo y utilizar empréstitos del mercado financiero internacional para la construcción de autopistas. El repago de ese financiamiento hizo necesario implantar el sistema de peajes en las autopistas que persiste hasta nuestros días. Otro poder de las corporaciones públicas es la capacidad de emitir bonos para financiar sus mejoras permanentes, garantizados por los haberes de la corporación.








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